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灵台县深化行政审批制度改革的实践与思考

【来源:灵台县编办 | 发布日期:2015-12-10 】 【选择字号:

摘要:文章重点围绕做好行政审批事项“接、管、转”各项工作,加快建立“三张清单一张网”,深入推进行政审批制度改革,总结了做法成效,深入分析了存在问题,研究提出了对策建议,对深入持续推进改革工作提供了借鉴。

一、灵台县推进行政审批制度改革的做法与成效

党的十八大以来,按照中央和省市简政放权的要求,灵台县结合自身实际,以简权、亮权、管权为重点,积极做好行政审批事项“接、管、转”各项工作,加快建立“三张清单一张网”,深入推进行政审批制度改革,努力打造“便民、规范、廉洁、高效”的政务服务环境。

一是努力核准行政审批事项底数。积极承接国务院、省市政府调整和下放的审批事项,严格控制和规范新增审批事项。县审改办依据国务院和省、市政府关于行政审批事项调整变化的文件精神,参照监察局移交的事项目录,对照涉及行政审批事项的40多个部门执行的法律法规,对各部门上报的216项行政审批事项,从设立依据的正确性、事项名称的规范性、办理流程的科学性等方面,逐条逐项进行清理核实。经过认真辨析、仔细甄别、反复比对,共取消调整行政审批事项114项,除国家、省市取消的18项外,我们剔除出不属于县政府部门审批的事项42项,其中审批权限在省、市的事项28项,将正常业务视为审批事项的12项,政策失去时效的事项2项,进一步理清了审批事项底数。

二是继续做好审批事项的取消调整工作。2015年,按照“目录之外无审批”的要求,根据市政府第八批、第九批、第十批取消调整和下放的行政审批事项,对县政府第二批取消调整后保留的210项行政审批事项,逐项对照梳理。经县审改领导小组会议、县政府常务会议研究审定,第三批、第四批共取消调整行政审批事项123项,承接省、市政府部门下放行政审批事项19项;增加行政审批事项16项。在此基础上,编制了县政府部门第三批、第四批取消调整行政审批事项目录,以县政府文件向社会公布并组织实施。目前,县政府部门共有审批事项168项,其中行政许可事项142项,涉密行政许可事项1项,备案制管理事项25项,总数比监察局移交的事项减48

三是全面取消调整非行政许可审批事项。按照中央、省市“不再保留非行政许可审批事项这一类别”的要求,县审改办指导各有关部门对实施的非行政许可审批事项逐一进行清理,研究提出拟取消调整意见上报县审改办。县审改办依据法律法规严格审查把关,坚持该取消的一律取消,该调整的坚决调整。对没有地方法规和政府规章依据的非行政许可审批事项一律取消;地方法规、政府规章中只要求进行“监督管理”的事项,但有关部门实行审批的一律取消;审批条款的内容已不适应当前形势发展需要的,也进行了削减,力求做到不该保留的事项目一个也不留。同时,对关系民计民生、社会稳定和安全生产的审批事项,在认真辨析、仔细甄别的基础上,依法调整为行政许可、政府内部管理事项或转为备案。第二批清理规整后,全县尚保留47 项非行政许可审批事项,承接省市下放的4项,共有51项非行政许可审批事项全部取消调整到位。其中取消28项,调整为行政许可4项、备案制管理2 项,调整为政府内部管理17项。至此,“非行政许可审批事项”已退出历史舞台。

四是进一步落实简政放权、促进创业措施。为了进一步厘清政府与市场的关系,更好激发市场主体活力,增强经济发展动力,促进稳增长、调结构、促就业、惠民生各项政策措施的落实。把政府工作重点切实转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来,我们将县财政局实施的“中介机构从事会计代理记账业务审批”、县卫生局实施的“医疗机构设置及执业许可”等28项工商登记前置审批改后置审批事项,推动政府从对企业微观活动的干预转变为对市场主体行为、市场活动的监管,从“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”,从事前审批为主转变为事中事后监管为主。由先证后照改为先照后证,有利于减少中间不必要的环节,让优惠政策落地,释放市场活力,从而让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。

五是开展行政审批中介服务清理规范工作。根据省、市关于清理规范行政审批中介服务工作的总体安排,结合灵台实际,以规范中介服务,优化发展环境、推进服务型政府建设为目标,研究制定了《清理规范行政审批中介服务工作实施方案》。从20158月到10月底,坚持市场导向、归口管理、自律规范三条原则,开展行政审批中介服务清理规范工作。突出清理、规范、审核公布三个阶段,着力解决中介服务在行政审批中存在的环节多、耗时长、垄断性强等问题,切断与审批部门的利益关联,10月底前已全面完成中介服务清理规范工作。本次纳入中介服务清理的36个单位,共清理汇总中介服务事项7项,涉及4个单位,经会议审定后对外公布。

六是健全完善行政审批管理制度体系。根据深入推进行政审批制度改革的实施意见和方案精神,着眼精简事项、强化监管、缩短流程、提高效率,制定了《灵台县行政审批事项目录管理实施办法》。对保留的行政审批事项实施情况定期进行评价,适时调整项目清单,实行动态管理。对审批流程复杂、申报材料繁琐的,进一步优化流程、简化手续。按照谁审批、谁负责、谁监管的原则,制定了《灵台县行政审批监督管理实施办法(试行)》,强化事中事后监督;建立健全专家评审制、新设行政审批事项审核论证制。积极探索建立行政审批制度改革综合评价机制和考核指标体系,完善窗口服务岗位责任制、首问负责制、服务承诺制、限时办结制、AB岗位制、一次性告知制、离岗告示制、失职追究制;健全行政审批投诉受理、处理和结果的公开等配套制度。进一步健全完善行政审批监督管理制度体系,从严规范行政审批行为,着力营造公开、公正、透明、法制的政务服务环境。

七是进一步推进事项集中审批。认真贯彻落实市政府行政审批并联审批管理办法,制定了《灵台县行政审批事项并联审批管理办法》,全面推进行政审批集中办理和网上审批,尽可能地将审批业务、审批人员全部向政务服务中心集中,并确保授权到位、人员入驻到位。按照“审批程序化、服务优质化”的要求,加快推进电子政务与电子监察系统平台建设,加强时效审核和满意度评价,不断提升服务质量,真正实现一窗受理、信息共享、流程跟踪、限时办结、全程监督目前,全县13个乡镇和城区街道办均建立起了便民服务中心,将涉及民生民计的事项统一集中办理。工商、人社、环保等17个部门69项业务统一入驻政务服务中心,设立审批窗口18个,入驻工作人员38人,累计受理业务26164件,办结26130件,其中2015年办理7246件,接受各类咨询3.65万人次。

八是加快建立政府部门权责清单建设。今年以来,县委、县政府把推行权力清单制度、规范行政权力运行,作为促进政府职能转变、推进政府治理现代化的重要举措,先后下发推行权力清单制度的实施意见和“三张清单一张网”工作方案,明确权责清单建设的内容、方法、程序和时限要求,召开动员会、推进会和培训会,全力推进权责清单建设。县政府各部门严格依据法律、法规、规章、部门“三定”规定,国家省市规范性文件,对面向公民、法人和其他组织的行政权力全面清理梳理,形成权力清单,并按照“权责一致、有权必有责”的原则,建立与权力清单相对应的责任清单。权责清单经县审改办技术性审核、政府法制部门合法性审核和专家论证“三审三核”,广泛征求人大代表、政协委员、法律专家等社会各界的意见建议,反复修改完善,政府常务会议审定后公开发布,在依法确权的基础上,做到了阳光晒权。截止目前,灵台县26个政府部门2649项行政权力,18656项责任事项,26458项追责情形,148项公共服务事项已全部在县政务服务网上线发布,标志着县政府部门权责清单全面建成。

二、深化行政审批制度改革中存在的问题

灵台县的行政审批制度改革工作,在各级政府的重视支持和市审改办的精心指导下,在县审改领导小组各成员单位的共同努力和各相关部门的大力配合下,取得了阶段性成效,但还存在一些不容忽视的问题,主要表现在以下几方面:

一是思想观念陈旧,制约行政审批制度改革力度。我国行政管理的理论架构是,国家机关是为人民服务的权力格局,但在实际操作中产生了“国家权力部门化、权力就是审批,审批就得收费”的不正常现象。转变政府职能,首先就是要转变政府执政的观念。行政审批制度改革直接涉及到每个政府部门和单位,直接涉及到各行政单位的职能和具体经办人手中的权力。在经济社会发展新常态下,部分部门和单位仍然没有完成从权力型政府向服务型政府的观念转变,仍然以权力为中心,觉得取消行政审批事项就是“削权”,在改革过程中消极等待,增加了改革的难度。因此,阻碍和推进行政审批制度改革的内在动力就是观念问题,观念不转变,认识就不可能到位,这样就失去了改革的内在动力。

二是法律法规修订调整滞后,影响改革的全面推进。现行的行政程序,一般是运用自上而下的方法,由上级部门以文件形式通知下级主管单位开展具体工作。而国家清理和调整法律、法规的步伐,慢于对市县级改革的时限要求,一些职责调整了的部门,由于相应的法律、法规、规章和其他规范性文件没有及时修订,在工作中常常会陷入“名不正则言不顺”的囧境。如《生猪屠宰管理条例》第三条规定:“县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”。2013年以来,中央省市相继出台文件,将生猪定点屠宰的监督管理职能移交至农牧部门,但是法律法规没有进行相应修订,致使农牧部门在审批过程中法律依据不充分。因此在改革中,尽管发现有不少不尽合理的行政审批事项,但都是国务院或所属部委、省政府依据法律、行政法规、规章或其他规范性文件设定的,县级政府无法做出更改,这就给推进审批制度的改革带来了很大难度。

三是政策知晓率低,改革进展不平衡。部分部门对行政审批制度改革的重要性、紧迫性、艰巨性认识不足,法制观念不强,依法行政观念没有完全树立。从2014年行政审批事项的清理规整到这次权责清单清理情况来看,相当一部分部门和单位对行政审批政策知晓率低,不清楚本部门实施的行政审批事项有哪些,甚至对本部门施行的法律法规底数不是十分清楚,有些将正常业务工作视为行政审批事项,甚至将行政审批与部门权力、责任混为一谈;有些没有分清“审核”与“审批”的关系,将仅仅审核上报资料、审批权限在上级部门的事项误认为是本级审批事项,还有些将公共服务事项行政化;少数部门对取消审批而转为正常业务的事项,误以为就不需要履行监管责任了等等。

四是行政审批事项管理不规范,政策落实不到位。少数部门对保留的行政审批事项,办事程序不透明,审批环节过多过滥,审批条件和标准不明确,审批监督制约机制不健全;对取消调整行政审批事项后的配套制度未能及时跟进,内部审查标准不明确、内控机制不严格、工作时限不清晰,一些审批事项前置要件多、程序繁琐、效率低下;由于办公场所限制等客观因素的制约,部分行业和部门行政审批事项未全部进入政务服务中心集中审批,个别审批事项“两头受理、体外循环”;在受理行政审批过程中,个别部门未落实一次性告知等相关制度。个别部门对公布的目录中已经取消的行政审批项目仍在继续实施,比如县房产局实施的廉租住房申请的审核登记,属于取消的行政审批事项,但在实际工作中,仍在继续实施审批职权。从审批时限上看,部分单位片面强调提高审批效能,对行政审批事项过于看重承诺办结时限,忽略了法定办结时限和程序要求。从审批对象上看,部分单位只抓住审批权,没有严格区分审批对象。

五是行政审批的收费仍然不是十分规范。行政许可法规定,行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,除有法律、行政法规规定可以收费的以外,一律不得收取任何费用。但由于原先一些部门规定以及上级业务主管部门已对少数许可项目规定了收费标准,且有部分收费还需上解。目前此类收费文件未及时公布废止,部分收费项目还在执行,实际上存在收费行为不规范、收费依据不充分的问题。另一方面,变相收费依然存在。职能部门在进行“批、准”时不收费,但通过调整收费方式,该收取的费用还是一分不少,该走的程序还是一步不减。如县农机局实施的“拖拉机、联合收割机及驾驶员牌照证照核发”项目,行政审批是不收费的,但行政相对人需要经过农机培训学校培训,才能获得批准;而培训费是服务性收费,且费用多达几百。

三、推进行政审批制度改革的对策与措施

  行政审批制度改革是政府全面推进依法行政,转变政府职能的一项重要举措,是当前乃至今后的一项重点工作。对于规范政府在市场经济运行中的地位和职能,解决好政府“越位”和“缺位”的问题,具有十分重要的意义。

  一要努力提高对行政审批制度改革的认识。行政审批制度改革难度大,领导重视支持是改革成功的关键。各级党委、政府要把这项改革工作摆到重要位置,切实加强组织领导。目前,改革推进之所以缓慢,改革进展不平衡,一个重要的原因就是领导重视不够、组织不力造成的。因此,我们要切实转变行政管理观念,增强政治责任感和历史使命感,精心组织、狠抓落实。需要监察、法制等部门和审改部门协调配合,政府各部门大力支持、通力合作,充分发挥各自职能作用,改革才会有组织保障,才会有前进动力、才会真正取得实效,也才能向纵深推进,政府职能才能切实得到转变,依法行政才能全面推进。各级党校、行政学院应将法制教育纳入干部培训计划,与司法部门、政府法制部门联合举办法制培训班,在教育干部普遍学法、守法、用法的同时,重点加强领导干部对国家法律法规、规章的学习培训,使领导熟练掌握本部门执行的法律法规,真正做到懂法用法、以法行政,努力解决行政审批制度改革方面存在的思想认识不到位、政策掌握运用不熟练、工作进展缓慢的问题,切实增强做好行政审批制度改革工作的思想自觉和行动自觉。

二要扎实推进政府权力清单制度建设。按照公开是常规、保密是例外的准则,灵台县政府部门已基本完成了权力清单制度的编制和公开工作。目前,在抓紧做好乡镇权力清单清理编制的同时,要扎实做好县政府部门权力流程的清理再造工作。法律法规有明确规定的权力运行流程,要按照法定程序编制;法律法规没有明确规定的权力运行流程,要按照便捷原则编制,能并联办的要并联办、能集中办的要集中办、能简化办的要简化办。对于不合法、不合理的权力运行流程,要进行流程再造,减少内部流转环节,规范限制自由裁量,实行权力运行流程法定。通过将权力目录与权力流程公之于众,把权力运行的每一个环节都置于阳光下,使隐性权力公开化、显性权力规范化,接受社会全方位全过程的监督,从而杜绝对责任“踢皮球”、对好处“抢蛋糕”等不作为或乱作为现象,确保各项权力规范有序运行。打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府,实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标。

三要建立规范高效的审批运行机制。要从转变政府职能的高度出发,结合政府机构改革,在对审批事项取消、合并、调整、备案等基础上,也要对原有的行政机构相应地进行整合,对原有的行政人员相应地进行重组或精简。目前,财政、人社、环保等17个部门69项业务入驻政务服务中心。今后,要按照“两集中、两到位”的要求,整合内部行政审批职能,将行政审批较为集中的单位统一进驻政务服务中心,并确保授权到位、人员入驻到位,实现一个窗口受理、一站式办理,避免审批事项“两头受理、体外循环”的现象。同时,将暂未纳入政务服务中心的各局办事(证)大厅与政务服务中心联网,作为县政务服务中心的分支机构,便于统一监管。坚决杜绝政务服务中心只受理办理、申办者在政务服务中心和主管部门之间两头跑的现象,真正做到一站式服务,解决办事难、程序复杂的问题,从整体上提高政府效能。

四要严格执行行政审批目录管理。全面推行行政审批事项目录化管理,对保留项目依法确定项目名称、设立依据、审批要件、审批程序、办理期限、收费依据和标准等内容,规范事项信息,编制事项目录。对承接新增的行政审批项目,进一步明确审批责任,缩短办事周期,提高审批效率。实行行政审批事项目录动态管理,建立严格的行政审批项目准入制度,不允许在公开目录之外设立任何行政审批事项。严格新设行政审批事项,因特殊需要确需新设的,在部门提出申请后按照规定程序,报县政府批准,切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增。统一行政审批事项变动渠道,行政审批事项的调整,必须由各级审改部门统一负责,上级业务主管部门不得直接向下级部门下放行政审批事项,真正做到令行禁止。

五要进一步规范行政审批行为。要着力转变政府部门工作意识,全面树立服务型政府形象,将行政审批从政府管理的“神坛”上请下来。要突出“固化审批流程、简化办事环节、压缩办结时限、规范权力运行”,构建以项目为核心的审批流程新模式。对县政府部门保留的行政审批事项,要进一步做好办理流程的梳理再造,调整、优化、减少审批环节,最大限度地压减工作日,压缩流程环节,努力实现行政审批效率的最大化。要通过政府网站、政务服务网等多种方式进行公示,各部门也要对负责实施的行政审批事项,通过网络、公开栏、服务指南等方式同步公示,向社会全面公开各类审批事项名称、受理机构、办理要件和程序、办理期限、需要提交的材料、收费依据和标准、监督投诉电话等内容,接受社会和公众的监督。对于要清理的收费项目,要做到收费有依据、费用有标准,坚决打击行政审批乱收费行为。要突出重点领域和关键环节,制定内部约束和监督措施,全方位加强内部管控,从严规范行政审批行为,强化对审批人员的动态监督、绩效考核和教育培训,从源头上健全完善行政审批领域的廉政监督管理,着力营造公开、公正、透明、法制的政务服务环境。

  六要深入推进电子政务和电子监察建设。在稳步推行政务公开工作,全力建设政务服务中心的基础上,大力推进电子政务电子监察建设。实现职能部门办理行政审批事项,从受理到办结,都能在电子政务服务平台操作,从办事员到负责批准的部门领导,都清楚自己待办的事项、可供操作的时间、自身拥有的权限;实现监察部门监察电子政务,可随时掌握电子政务平台上各单位实施行政审批的办结时限、材料完善等情况;可实现对办事人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率的有效监督;还可对出现违规的单位直接发放黄、红牌警告,要求其及时整改。同时,进一步加强政务服务网建设,实现网上政务全面公开;网上公开规范权力运行制度汇编,不仅提供审批项目、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、承诺时限、收费依据和收费标准查询,还可查询审批进度、办件结果等事项。推进电子政务电子监察建设,是落实行政审批制度改革,确保改革取得实效的必然手段。

作者:杜文霞、任小彤