编办概况

重点专题

庄浪县突破体制瓶颈 纵深推进综合执法改革

【来源:庄浪县编办 | 发布日期:2016-09-22 】 【选择字号:

摘要:随着我国社会经济体制转型,原有管理体制下的行政执法体制已不能适应新形势的要求,必须要进行相应改革和完善。本文通过总结回顾近年来庄浪县在探索推进综合行政执法工作中的经验、做法,深入剖析存在的问题和原因,提出对推进综合行政执法改革的意见建议。

随着我国社会经济体制转型,原有管理体制下的行政执法体制已不能适应新形势的要求,必须要进行相应改革和完善。近年来,庄浪县在省、市部署指导下,以推进城市管理领域内相对集中行政处罚权工作为突破,探索推进了综合行政执法,取得了一定的成绩,但也存在一些问题。实践告诉我们,综合行政执法改革任重道远,需要我们不断探索、改革和完善。

一、执法现状

201310月,省政府以甘政函〔2013127号文件批复庄浪县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。同年11月,庄浪县成立了城市管理行政执法局,依法集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理7个方面的全部或部分行政执法权限,执法事项涉及行政许可、行政处罚和行政强制权。

此后几年来,随着城市管理领域相对集中行政处罚权的推进,和各部门行政执法力度的不断加强,庄浪县综合行政执法能力正不断提升,执法水平逐年提高,各领域在推进依法行政、提升执法效能方面均取得了明显成效。

一是加强综合执法,城市管理能力显著提高。2014年以来,庄浪县城市管理行政执法工作不断创新方式方法,细化措施,靠实责任,加大管理力度,树立了整洁有序的县城新形象。共办理行政处罚案件2041件,主要涉及乱设摊点、破坏环境卫生、噪音污染、车辆乱停乱放等,没有发生行政复议。

二是推进依法行政,工商管理水平有效提升。

1.严格执法,依法行政。案件查办坚持做到事实清楚、证据充分、定性准确、处罚恰当、程序合法。2014年到20166月,全县工商(质监)系统共受理消费者投诉 159件,调解157件,中止调解2件,办结率98.7%,为消费者挽回经济损失38.77余万元。共查处各种经济违法案件300起,案值919.34万元,罚款123.74万元。检定各类计量器具1415台,查处利用计量器具违法行为10起,罚款1.08万元;依法拆除非法特种设备2台,报废4台,报停4台。

2.大力推进文明执法、和谐执法。推行首次违法警示制度,对63项首次非主观故意的轻微违法行为仅下达《责令整改通知书》,不予处罚,有效地保护了企业创新和发展的热情。2014年以来,共完成重大行政指导项目29起、一般行政指导项目389起、及时指导4254起,赢得了市场主体和社会公众发自内心的认可,工商执法权威和部门形象进一步树立。

三是强化安全监管,食品药品监管成效明显。坚持以保障安全为首要任务,以强化监管为主攻方向,不断靠实工作责任,严厉打击食品药品违法违规行为2014年以来,庄浪县共出动食品安全执法人员22900人(次),检查食品单位92600户(次),覆盖面达到100%,通过“12331”举报电话受理投诉举报224起,查实181起。查办各类案件168起,处罚金额310万元,抽检食品1375批(次),检出不合格88批(次)。全县未发生食品药品安全事故。

四是突出涉农保障,农业综合执法稳步推进。近年来,庄浪县突出农业综合执法工作重点,细化措施,涉农违法案件查办等工作稳步推进。2014年至目前,累计开展农产品质量安全专项整治120场(次),农资生产经营门店(企业)检查覆盖率100%,立案查处各类违法案件140起,结案率100%,为群众挽回经济损失500万元以上。

五是加大查处力度,环境保护监管日益加强。逐年加大环境违法行为查处和责任追究力度,自2014年以来,共受理环保投诉、举报116起,查处率和结案率均达到100%,未发生越级投诉和上访事件。对76户企业下发了限期整改通知,对23户企业作出行政处罚,罚款金额59万元。累计依法足额征收排污费188万元。检查建设项目116个,下发责令改正违法行为决定书73份,督促26个“未批先建”项目补办了环评手续。

二、存在的问题

一是队伍建设滞后,执法队伍自身“问题多”。首先,执法资格存在问题。一些主管部门的执法职能由所属事业单位和职能股室承担,这些机构从法律上来说不具备执法主体资格,社会认同度不高。其次,存在执法人员混岗现象。按照机构编制管理相关规定,人员身份、编制和机构性质应相互对应、紧密结合,但实际工作中由于各种原因,一些部门将工作人员进行系统内自行调剂,造成一些从事执法岗位的人员实际上并不具备执法资格,存在人员混岗现象。再次,一些执法人员专业素质不强。有些执法人员为“半路出家”,有的文化层次偏低,有的专业技能不强,缺乏系统的专业知识,对领域内相关知识了解不深,掌握不透,执法能力不强。

二是部门职能交叉,经营主体借机“钻空子”。工商部门与文化、卫生、农业、商务、烟草等部门部分执法职能重叠,造成执法范围模糊不清,常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管盲区和空白地带,时常发生互相推诿扯皮现象。这种不可避免的职能交叉、政出多门、权力之争有时会造成经营者无所适从,负担过重;有时又为违法者提供了可乘之机,使之堂而皇之的打起了“擦边球”。例如对娱乐场所的管理,《娱乐场所管理条例》规定:“擅自从事娱乐场所经营活动的,由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔;公安部门在查处治安、刑事案件时,发现擅自从事娱乐场所经营活动的,应当依法予以取缔。”三者职责重叠,三家都依赖于对方尽职,从而出现无人监管,让无证无照从事娱乐场所经营者钻了空子。

再比如河道内的采砂取土管理,按照规定,水务部门管理河道,国土部门管理采砂取土,但是采砂取土者有水务局出具的河道范围内允许采砂取土证就可以采砂取土,造成任意挖沙取土、买卖矿产资源。

三是相关制度滞后,综合执法保障“缺后盾”。近年来,随着经济社会的不断发展,庄浪县城区人口不断增加,县城管理区域不断扩大,城市管理难度剧增,急需一些操作性强的刚性执法手段和程序来与之相适应。但在实际执法过程中,无论是实施相对集中行政处罚权,还是进行城市管理联合执法,主要的依据除了行政处罚法以外,均是一些规范性文件和散见的部门法规,这不足以规范和指导综合行政执法过程中出现的新情况、新问题。加之没有详细的管理标准,致使占道经营、乱堆乱倒等问题反复出现,有时容易造成与管理相对人理解上的分歧甚至冲突,执法成本过高,执行难度大。

四是协调配合不畅,联动机制成为“空架子”。城市管理工作是一项系统性的社会工程,需要在主管部门的牵头下各职能部门紧密配合、全社会共同参与。综合行政执法由于政府职能转变不到位,配套制度没有及时完善,部门之间难以有效协调。一方面,业务指导难协调。业务主管部门虽然在相关执法上有一定经验,但由于体制机制的原因,这种经验难以对综合执法部门形成直接有效的指导。另一方面,工作衔接不到位。综合执法涉及面大,执法力量过于分散,而业务主管部门与综合执法部门各自为政,缺乏有效的信息共享渠道,综合执法部门缺少了业务主管部门的有效支持,对于一些技术性和业务性较强的工作缺乏专业设备、技术人才和专业经验,往往力不从心,在工作落实中,还没有形成部门互动联动的执法环境,工作局面难打开,成效难巩固。

五是执法效能低下,日常许可监管“相脱节”。实施相对集中行政处罚权后,由于行政处罚权在移交过程中缺少必要的、规范的操作程序和法律规定,交接双方部分职权界限不够清晰具体,审批、监管、执法三者脱节,城市管理行政执法工作的正常进行受到影响。例如城管执法局对生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染等行使行政处罚权,但环保工作的技术性强,自身又不具备环保技术检测能力,无法作出科学研判,影响执法效率。又比如,城管执法局对大量有营业执照和无营业照但有固定经营场所的百货经营门店、餐饮企业、汽车清洗店的占道经营、越门经营行为,只能对其室外的违规违章行为进行教育、罚款,违规行为履禁不止,治标不治本,体现不了法律的权威神圣,难以从根本上解决问题。

六是主观认知偏差,主体责任落实“打折扣”。综合执法行使了业务主管部门的部分权力,一些部门把行政处罚权等同于行业监管权,简单地认为在行政处罚权移交以后,其行政监管权也随之移交,所以有意无意的会放松或者不愿意继续履行行业监管职能。有的部门认为通过处罚能够解决大部分的管理问题,实际工作中弱化了事前事中监管的作用,没有主动想方设法从违法事实形成初期,在萌芽状态及时采取引导管控措施,期望通过后期处罚解决问题,造成监管缺失、以罚代管,公信力降低。

三、意见建议

一是完善制度体系,确保综合行政改革依法开展。建议国家层面在现有相关规范性文件的基础上,制定出台综合行政执法工作条例,对综合行政执法指导思想、原则、程序、内容等作出原则性规定。省级政府应当制定出台综合行政执法实施办法,对地方综合行政执法工作方式、执法领域、程序、机构设立、部门职责等作出具体规定,使综合行政执法工作有法可依、依法履职。

二是提高思想认识,突破综合执法改革思想禁锢。综合行政执法不是将所有的权力都归并在一起,而是从有利于经济社会发展、有利于城市管理的角度出发,把一些部门的全部或部分行政处罚权以及与之相关的监督检查权与市容市貌管理紧密相关的部分管理权交由综合行政执法机关行使,而其他许可权以及与之相关的监督检查权仍保留在原有行政管理部门,以体现相对分开的原则。

在这一前提下,建议在相对集中行政处罚权的基础上,将日常管理、监督查检和实施处罚等职能进一步综合起来,整合行政执法资源,推进行政执法结构重组,实现执法重心下移,加强行政执法队伍建设,完善行政执法职权的合理划转,构建权责清晰、协调配合的行政执法体系。

三是坚持因地制宜,实行部门执法职能适度整合。综合执法目前处于探索发展阶段,各方面的问题层出不穷,应当先在城市日常管理中专业性相对不强的事项中先试先行,专业性较强的事项仍由业务主管部门履行执法职能。如果将不同专业领域的职能硬性地整合到一个部门,由于受到专业队伍、专业设备和专业技术的限制,有可能达不到预期效果,甚至适得其反,影响执法效率。

四是加强监管配合,建立部门协调联动高效机制。各部门之间协调机制不完善、缺乏有效配合的主要原因,是部门利益驱动、趋利避害和信息不共享。一方面,要建立执法监管配合机制,进一步明确执法部门和监管部门的职责,在制度的约束下促进协作。另一方面,要建立信息沟通机制,各相关职能部门定期召开联席会议,共同商议解决综合执法工作中的难题。各部门之间要经常相互沟通,形成许可、管理、处罚抄送备案制度,在部门间形成一个衔接有序的整体,增强部门协调能力,从源头上加强执法工作。

五是深入调查研究,学习借鉴试点地区先进经验。目前,我省已有嘉峪关、定西两市和兰州新区开展综合执法改革试点,都取得了较好成效。

嘉峪关市主要在两个领域开展了综合执法。首先是在市场监管领域开展综合执法,把原来的工商局、质监局、食药局合并为市场监管局;其次是在城市管理领域开展综合执法,将仅凭直观即可判断、不需专业手段检测检验的城市市容市貌、环境卫生管理等涉及城市管理领域的15个部门的执法职责先行整合,组建市综合执法局。通过改革,减少了执法队伍种类,优化了执法资源配置,提高了执法效能,效果比较明显。

定西市在推进县区综合执法改革中,将县区城市管理行政执法局更名为综合执法局,在省政府批复的相对集中行使城市市容和环境卫生管理等7个方面处罚权的基础上,再整合国土、交通、畜牧、林业(除森林公安处罚权外)、水务、水保、农机和农业8个方面的部分或全部共525项行政处罚权,以县区综合执法局名义集中行使处罚权。尤其是在乡镇一级,把环保、林业、水利、农业、建设、安监等执法机构全部整合到乡镇综合执法所,行使所有行政处罚职能,有效解决了多头执法问题。

我们可以借鉴以上经验,在深入调研的基础上,充分论证,科学高效、因地制宜地推进综合行政执法改革。

作者:庄浪县编办   董少华