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对超编进人和结构性超编问题的调研与思考

【来源:平凉市编办 | 发布日期:2017-03-28 】 【选择字号:

摘要:实现机构编制和财政供养人员“两个只减不增”是本届政府向社会和公众做出的庄严承诺。能不能交出一份合格的答卷,是对机构编制部门工作理念、工作方法、工作能力的全新挑战和考验。本文结合平凉工作实际,聚焦控编减编工作的薄弱环节,就超编进人和结构性超编问题进行了积极探索和深入思考。

一、平凉市控编减编工作现状

近年来,平凉市认真贯彻国务院“约法三章”有关要求,紧盯“两个只减不增”目标不放松,全力落实机构编制受理评估、按比例精简回收编制、统筹调配使用、内部挖潜增效、目标责任管理等综合措施,有效管控了总量,盘活了存量。截至20167月底,全市实有行政人员9059人,空编259名;工勤人员975人,空编90名;财政预算事业人员46031人,空编3033名,全市机构编制总数控制在2012年底基数范围内运行。

一是大力推行目标化管理,做到责任落实“一盘棋”。市编委会充分履行控编减编主体责任,每年初组织召开机构编制工作会议,每季度召开一次控编减编联席会议,每半年以编委文件通报一次控编减编工作进展,大额度编制使用、超编人员消化等重大事项一律提交联席会议审定。全面推行目标责任管理,市编委每年与县(区)签订《控编减编目标责任书》,以2012年底机构编制数据为基数,分县(区)、分年度测算下达消化财政预算事业机构、消化超编和结构性超编任务,年底由市编委组织进行考核,对消化超编任务繁重的县(区)实行领导包抓,重点调度,形成了一级抓一级、层层抓落实、全市“一盘棋”的良好局面。

二是大力推行精细化管理,做到基础数据“一本账”。持续加强机构编制实名制“大数据”建设,建立了机构编制事项10个工作日内运转、人员变化事项5个工作日内运转、县(区)提交事项当天随即审核的实名制动态管理模式。积极开展实名制“大数据”分析,定期对编制态势分布、编制流向、自然减员等情况进行分析研判,助力领导决策。实行电子台账与纸质台账同步建设、同步管理,市县(区)紧扣省编办下达的管控指标,分别建立了财政预算事业机构消化台账、超职数配备领导干部整改台账、机关事业单位结构性超编消化台账等管理台账,做到了底子清、情况明,为控编减编工作奠定了坚实基础。

三是大力推行协同化管理,做到部门联动“一条龙”。建立并严格执行“一证一表一单一卡”用编程序,组织部门在选拔调配录用人员和配备领导干部时,做到了看机构、看编制、看领导职数;人社部门严格凭《编制使用单》调动录用人员,审核人员工资;财政部门按照“超编按编制、空编按实有”的原则核拨人员经费。出台了《平凉市直属机关事业单位科级领导职数使用审核管理办法》,对市直各部门科级领导职数使用事项,依据“三定”规定统一进行审核审批,真正实现了先核职位后任干部。扎实开展超职数配备干部专项整治和结构性超编集中整治活动,累计消化超配领导干部247名,消化超编和结构性超编人员965人。

四是大力推行动态化管理,做到综合施策“一组拳”。严格执行机构编制管理政策规定,科学合理配置编制资源,结合行政审批制度改革,对工作职责弱化的部门,同步调整职能,同步撤并机构,同步收回编制,累计撤并机构23个,收回编制621名。全面落实机构“撤一建一、撤二建一、先撤后建”和空编使用集中统一管理、涉改部门核减编制等综合措施,对撤并组建部门一律按原单位编制总数的85%重新核定编制,工勤编制和自收自支事业编制一律实行“空一收一”。在全力做好“减”法的同时,千方百计盘活编制存量,全力保障民生领域和重点工作的用编需求,累计调剂使用编制1324名,促进了人员编制的合理流动。

五是大力推行规范化管理,做到制度建设“一张网”。建立健全了市编委会议事规则、编办议事规则和控编减编联席会议制度,构建了科学高效的决策体系;持续完善组织、编制、人社、财政等部门协调配合约束机制,出台了部门会商、新进人员用编审核、统计数据部门核对等制度,形成了协作紧密的责任体系;严格落实《机构编制监督检查工作暂行规定》、“12310”举报电话受理等制度,制定印发了控编减编工作方案和专项督查方案,全面推行控编减编月报告、季分析制度,构筑了纪律严明的监督体系。在经过多年探索实践和全面把握国家、省上相关政策制度的基础上,研究出台了《平凉市机关事业单位机构编制管理规定》,进一步构筑了机构编制管理的制度“笼子”。

二、超编和结构性超编的成因分析

虽然平凉市整体处于空编运行状态,但编制管理工作还存在基础不牢固、进展不平衡等问题,超编和结构性超编在一些县(区)和部门显得比较突出,为控编减编工作带来了一定压力。

(一)原有的管理体制造成控编减编的基础差、底子薄。2008年省上上收机构编制审批权限之前,县(区)在人员安置方面有较大自主权,加之大中专毕业生就业率是省市考核县(区)的一项硬指标,为了缓解就业压力、完成责任目标,县(区)只能“弃车保帅”,除做好军转干部、退伍士兵等政策性安置外,每年都拿出一定岗位从大学应届毕业生中公开招考公务员、事业单位工作人员和引进紧缺专业人才,致使人员过快增长,严重挤占了编制管控的空间。特别是一些经济基础较好、财政收入较高的县,其自主招考的规模更大,形成的超编更严重。就华亭县而言,自2003年以来,该县自主公开招考的事业单位工作人员达1167人,安置服务期满项目人员456人,导致全县超编509人。

(二)传统的价值趋向造成人员流动的不合理、不平衡。近年来,乡镇考录的公务员和事业单位工作人员都是大学生,这部分人从城里上学再到条件艰苦的乡镇工作,心理落差较大,加之目前乡镇和县(区)直单位的工资待遇相差不大,乡镇工作整体缺乏吸引力,导致乡镇干部想方设法调到县直部门工作或任职。同时,县(区)直单位在补充工作人员时,大多从乡镇遴选,乡镇干部进入县直部门的入口“变宽”,但县直单位工作人员到乡镇工作仅局限于提拔担任乡镇领导,造成县直超编、乡镇空编的“二元结构”问题比较突出。以静宁县为例,乡镇行政编制和事业编制分别空编83名和209名,而县直行政编制和事业编制却分别超编85名和111名。

(三)部门协同管理缺失造成人员调配不严肃、不规范。部门相互制约是确保按编进人的前提。在编办分设之前,编制的刚性约束还不严格,组织、编制、人社、财政等部门的协调配合约束机制尚未建立,用编审批基本处于后置管理和无序管理状态,各单位普遍“重人不重编、管人不管编”,造成了大量超配领导干部和超编人员。即使到现在,仍有一些县(区)和部门的协调配合约束机制执行不严格,实名制、结构化管理落实不到位,只管编制总量、不管编制类型,超职数领导挤占一般干部编制、事业人员甚至工勤人员挤占行政编制等问题比较普遍,最终造成了混编混岗和结构性超编。目前,全市共有结构性超编人员近5044人,最多的县达到1200多人,最少的也有近200人,全部消化面临不小的压力和困难。

(四)历次机构改革造成的超编遗留问题难消化、难解决。几乎每次机构改革都要求精简机构、削减编制、核减职数。就平凉市而言,行政编制本身就十分紧缺,县一级党政群机关行政编制平均6.87名,除按规定核定的领导职数外,一般工作人员编制平均不足3名,形成了“官多兵少”的局面,很难保证工作需要。一些单位为了充实工作力量,在编制外借调乡镇干部或长期借用下属单位工作人员,造成了隐性超编。再者,减编制容易减人难,改革造成的超职数领导和超编人员安置分流压力大,短期内难以解决到位,从而形成了新的超编。

三、超编和结构性超编带来的不利影响

新形势下机构编制管理的要求越来越严、责任越来越大,随着各项管理制度的不断完善和改革的深入推进,超编和结构性超编问题带来的不利影响日益显现。

(一)造成了机构编制管理混乱。按照机构编制管理规定,一个单位只能有一种编制类型,一个编制对应一名工作人员。由于混编混岗和超编问题的存在,使单位内部管理复杂化,一些超编单位很难认定谁占编、谁不占编,有的只能以进入本单位的先后顺序确定超编人员,往往致使后面任命的领导没有编制或者公务员只能占其他编制,让同一个单位的工作人员有了明显的差异感,挫伤了干部职工的积极性。

(二)制约了一个地方的事业发展。随着控编减编纳入省委巡视范围和“双审”工作的深入开展,超编进人将直将问责县(区)党政主要领导。同时,超编县(区)暂停核准招考公务员和事业单位工作人员,这将对当地干部队伍建设和事业发展造成不可估量的损失。以华亭县为例,全县超编509人,以每年自然减员90人计算,需要近6年时间才可以完全消化,这意味着这6年期间人员只能“只出不进”,最终造成干部年龄“断层”。

(三)进一步加重了地方财政负担。按照测算,每增加一名编制,财政每年就要多支出8万元。平凉作为经济欠发达地区,财政支出的80%依靠中央财政转移支付,以煤炭为支柱产业的华亭县和崇信县,财政收入在经过近几年持续增长后,也随着煤炭价格大幅下滑而陷入困境,保工资、保运转都出现问题。这就迫切要求我们要进一步严守关口,下气力整治超编进人,真正把“好钢用在刀刃上”,使财政资金由“花钱养人”向“花钱办事”转变。

(四)影响干部职工的切身利益。之前,干部职工对有无编制、占什么样的编制都没有一个明晰的概念,在提拔交流和工资待遇方面也没有实质性区别。随着机关事业单位养老保险制度改革和公车制度改革的深入推进,编制管理从幕后被推向了前沿阵地,参改人员“在编在岗”成为改革的先决条件,超编人员的个人利益将直接受到影响。因此,解决好超编和结构性超编问题不仅是对工作负责,也是对干部个人负责。

四、解决超编和结构性超编的对策建议

超编和结构性超编问题具有普遍性、复杂性和反复性,解决好这一问题,需要进一步强化“红线”意识和责任意识,坚持标本兼治,积极推进制度创新和管理创新,从源头上有效防范超编和结构性超编问题发生。

(一)在严格执行政策、强化纪律约束上持续发力。着眼提高审批门槛,从源头上提升机构编制资源效用,建立并严格落实机构编制受理评估制度,对县(区)和部门提交的机构编制事项,坚持调研在先、充分论证,从严从紧审批。认真贯彻落实省市《控编减编实施方案》,统筹推进“控、调、改、减”措施落实,确保机构编制总数控制在2012年基数之内。机构设置严格遵循“撤一建一、撤二建一、先撤后建”的要求,尽可能通过职责调整和机构整合解决工作之需,可设不可设的机构一律不设。建立机构运行情况跟踪评估制度,对新设立但长期无人员、业务未开展的单位坚决予以撤销,对行政审批事项下放较多、职责严重弱化的部门果断进行撤并整合,防止出现“僵尸”机构和人浮于事。编制管理严格落实“超编单位只出不进、满编单位先出后进、空编单位先批后进”的要求,坚持用编审批在前和空编集中统一管理,严防超编进人。打破编制“终身制”,动态管理、灵活使用,最大限度盘活现有编制资源。同时,建议省上对教育专项编制重新进行核定,科学制定编制配备标准,对重新核定后长出的教育专项编制转化为一般事业编制,缓解地方编制压力。

(二)在部门协同推进,集中专项治理上持续发力。从编委层面推动,组织、编制、人社、财政等部门联合实施,在全面摸清底数、算好总账的基础上,逐人研究制定消化措施,形成整体的消化方案,分类分步推进消化超编工作。利用自然减员消化一部分。鉴于编制紧缺和消化超编任务重这一现状,建议从省级层面研究出台针对某一特定时期的政策措施,对年龄在50岁以上,工作年限满30年,身体状况不能适应工作需要的,经本人申请提前办理退休手续,畅通人员出口,自然减员空出的编制优先用于消化超编人员;继续深入开展“吃空饷”专项治理行动,对长期在编不在岗人员坚决予以清理,腾出编制消化超编。利用干部人事调配消化一部分。组织、人社部门在一般干部调配时,人员原则上要从超编单位向空编单位流动;因职能增加、工作量加大,急需补充人员且有空编的单位,优先从超编单位和混编混岗单位调剂人员;严格落实公务员、大学生村官以及事业人员基层最低服务年限制度,未达到规定工作年限不得调离原工作岗位,同时,畅通市县(区)直单位干部到基层挂职或任职的渠道,缓解“乡镇空编、县直超编”的压力。利用编制调整消化一部分。对职责任务较重的单位,采取先系统内后跨系统调剂编制的方式予以解决,既充实了工作力量,又消化了超编人员。

(三)在推行结构化管理、解决混编混岗上持续发力。按照各类编制互不挤占的原则,以实名制管理为基础,进一步规范各类编制的使用范围和标准,逐步核销为行政机关核增的事业编制、机关工勤编制以及自收自支事业编制,促成行政单位使用行政编制,事业单位使用事业编制,从源头上防止出现混编混岗问题。进一步加强领导职数使用管理,严格按“三定”规定配备领导干部,会同组织部门继续深入开展超职数配备干部专项整治,自上而下加大对超职数配备干部清理工作的督查力度,防止因领导超配形成超编或挤占一般干部编制。针对混编混岗的问题,建议省上由组织、编制、人社等部门联合开展调研,对长期在公务员岗位履行重要职责的事业人员进行全面清理摸底,在此基础上,研究制定政策,划定统一标准,允许符合条件的事业人员通过单位申报、统一培训、考核后登记为公务员,确不符合登记条件的,调至事业单位工作,以解决因清理混编混岗而出现的“断岗”问题。

(四)在强化源头管控、创新管理体制上持续发力。建立健全编委会议事规则和议事程序,发挥编委会和联席会议制度在机构编制管理工作中的权威作用,进一步明确和靠实编委会各成员单位在进人审核、领导职数管理和消化超编人员工作中的职责,消除管理盲区,减少人为因素全面推行“三先三后”工作机制,即:先核编制后调人员、先核职数后任干部、先核编制后核工资。对于不按规定程序补充的人员,机构编制部门不纳入编制实名制管理,组织、人社部门不予办理进人审批、工资发放、医疗保险等手续,财政部门不予安排增加预算和核拨经费。积极推行基础台账和电子台账同建同管、机构编制数据定期核查、实名制数据定期分析的精细化管理模式,机构编制调整变化、结构性超编消化、超职数配备干部消化等工作,既要有数字,更要有台账、有依据,做到底子清、情况明,夯实控编减编工作基础。

(五)在加强监督检查、提升落实能力上持续发力。充分发挥各级编委督查室的职能作用,坚持问题导向,加强专项督查,对各级各部门落实“三定”规定、控编减编等情况开展经常性督查。同时,将消化结构性超编和混混岗作为当前及今后一个时期的督查重点,探索推行市州之间、县区之间交叉督查,随时调度分析,提出对策建议。畅通机构编制信访举报渠道,加大对超编进人、超职数配备干部、越权违规设立机构、“条条干预”机构编制事项等违纪行为的追责力度,查处一起,警示一片,维护机构编制政策的严肃性。加强控编减编目标责任书考核,以科学严谨的指标体系考核衡量一个地方的控编减编工作,考核结果作为领导班子考核、综合工作排名的重要依据,真正树立奖罚严明的工作导向。建立健全外部监督机制,加强机构编制政策宣传,拓宽社会监督渠道,对进人入编事项分期分批进行网上公示,全力打造“阳光编制”。

(作者:许世民系平凉市编委督查室主任,王翀系平凉市编办督查科科长,关保强系平凉市编办电子政务中心主任)