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平凉市城市管理执法体制改革的实践与思考

【来源:市编办党政科 | 发布日期:2017-12-28 】 【选择字号:

 平凉市辖六县一区,崆峒区为市政府所在地,至2016年底全市常住人口210.3万人,其中城镇人口79.5万人。2002年完成地改市以来,平凉市在城市管理方面全面加强,特别是20072014年,先后在市、县(区)设立城市管理执法机构,为进一步改进城市管理提供了体制保障。2016年甘肃省人民政府印发《关于印发开展推进城市执法体制改革改进城市管理工作试点指导方案的通知》(甘政办发〔2016122号),明确将平凉市列为试点市。平凉市紧紧抓住这次被列为试点市的机遇,认真总结经验,查找存在问题,着力解决多头执法、多层执法、重复执法和职责相互交叉等问题。在优化机构设置、理顺职责关系、强化执法力量等方面进行了有益尝试,市县两级执法体制改革基本完成,试点工作取得初步成效,得到了上级部门的肯定。

一、平凉市城市管理执法的实践及存在的问题

平凉市在推进城市执法体制改革、改进城市管理方面,已进行了多年的探索,在市政府所在地的崆峒区,形成了市辖区一级政府中心城区执法管理体制。具体实践过程是:20077月成立市城市管理综合行政执法局,为县级建制的市政府直属行政执法机构。2008年成立崆峒区城市管理行政执法局。在2010年市政府机构改革中,将市城市管理综合行政执法局列为市政府工作部门。由于市、区均设执法机构,在实际运行中存在多头监管、重复执法、权责不清、效率低下等问题。为有效理顺中心城市管理执法体制,在2014年政府机构改革中不再保留市城市管理综合行政执法局,其职责移交崆峒区政府承担,原市执法局下属的3个大队整体划入崆峒区城市管理行政执法局。

除崆峒区外的六县城市管理执法同步加强。2010年省政府印发《甘肃省实施相对集中行政处罚权工作暂行规定的通知》(甘政发〔2010105号),对组建城市管理行政执法机构提出明确要求,随后省政府相继批复同意我市各县(区)在各自城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作(甘政函〔201274号、〔2013127号、〔2014113号)。按照此要求,市编办批复六县成立城市管理行政执法局,为县政府直属科级事业单位,主要承担辖区内城市管理综合执法工作。

平凉市多年来城市执法体制改革的实践与探索,为进一步改进城市管理工作奠定了良好的基础。但存在的问题依然突出,主要表现在以下几个方面:

1.城管执法机构设置不一。从县(区)执法局内部机构设置情况看,崆峒区既设执法大队又设执法中队,有三个县设执法大队,两个县设执法中队,一个县城市管理行政执法局未设具体执法机构;崆峒区12个执法中队、庄浪县4个执法中队和静宁县3个执法中队均单设,纳入机构数统计,机构设置不尽合理。7县(区)中,有5个县(区)将市政、环卫、园林等管理机构划归执法局管理,有2个县改革前仍未划入。

2.执法人员编制配备不足。近年来,随着城市的快速发展,城管执法工作量显著增加,但因编制和经费的严格限制,城管执法人员数量增长缓慢,“缺人”成为城管部门反映最多的问题。7县(区)中,执法机构编制占城镇人口的比重普遍偏小,最多的华亭县为万分之五,崆峒、灵台、崇信、华亭、庄浪、静宁介于万分之三至万分之四之间,最少的泾川县仅占万分之二。特别是崆峒区,城镇常住人口30.9万人,执法人员按编制配满仅124人,涉及1万人的城市管理执法必须得34人完成,工作量非常大。据测算,若按万分之六至万分之八的标准配备编制,全市城市管理执法人员编制缺口在167318名之间,现有编制存量根本无法满足需要。

3.执法人员身份多样,待遇不等。中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出,在推进城市执法体制改革中,要“统筹解决好机构性质问题,具备条件的应当纳入政府机构序列”。目前,仅崆峒区执法局为政府工作部门,其他县的执法局均为事业单位,个别县的执法局甚至未纳入参公管理,县(区)执法局下属的执法大队和执法中队全部没有纳入参公管理,由此导致人员身份多样化,既有公务员,又有事业身份人员和招聘的协管员,不利于开展综合执法。加之,目前公务用车制度改革、社会保险制度改革正在全面推进,城市管理执法部门的人员由于身份问题势必引起待遇上的不公,不利于调动人员的工作积极性。

4.城管执法机构与其他职能部门职责边界不清。在很多情况下,其他部门不愿管、管不了、管不好的繁杂事务都“扔”给了城管执法部门。城管执法部门在一定程度上扮演了“机动队”的角色,无论是否属于其职责范围,无论是否应由政府管理的事务,甚至无论是否合法,都调用城管执法力量,城管部门不得不承担大量执法范围之外的维稳、征地拆迁等事务。城管执法机构与其他部门职责边界不清,造成多头管理、重复执法与相互推诿、无人负责现象并存。城管部门的执法行为离不开其他职能部门的配合支持。但由于缺乏相应法律法规对城管部门职权作出界定,加之协调机制不健全,城管部门往往难以得到其他部门的配合。

5.城市管理配套法规相对滞后。当前,城市管理普遍缺乏一部高效、规范的法律法规,现有的法律法规不能给综合行政执法以强有力的支撑,法源上的局限性导致了城管执法机构编制建设的困境。从平凉市及其他市州的实践看,重建设轻管理的思想仍然存在,对综合行政执法工作还不同程度存在一些片面认识。有的认为集中行政处罚权仅仅是行政处罚的手续,使行政执法变成了单纯的违法案件处理;有的甚至对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使有的管理部门将城市管理中出现的问题都推给城管执法部门。同时,由于宣传教育等多方面原因,一些群众对城市管理综合行政执法工作的认知、理解、支持和参与程度不高,也增加了执法的难度。

二、推进城市管理执法体制改革的思路原则及目标

针对以上存在的问题,平凉市在这次城市管理执法体制改革试点中,认真总结经验教训,深入贯彻国家和省上的改革精神,突出优化机构设置、下移执法重心、理顺职责关系等方面重点,研究确定改革思路,明确改革原则,树立改革目标,积极有序推进,确保建立更加科学有效的城市管理体制机制。

1.理清改革思路。明确提出改革试点要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央、全省城镇化工作会议、城市工作会议精神,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以提升城市管理水平为目标,以理顺体制机制为途径,将城市管理执法体制改革与简政放权、转变政府职能、规范行政权力运行等工作有机结合,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,着力解决多头执法、多层执法、重复执法和相互交叉等问题,促进城市管理更加有序、城市生活更加文明、城市运行更加高效,切实推进幸福活力美好平凉建设。

2.确定改革原则。市、县(区)机构编制部门按照中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和甘肃省人民政府《关于印发开展推进城市执法体制改革改进城市管理工作试点指导方案的通知》精神,在机构设置、职责调整方面遵循了以下四项原则:

一是以人为本原则。牢固树立为人民管理城市的理念,强化宗旨意识和服务意识,落实惠民和便民措施,将“机构设置、职能配置以方便为群众服务”这一要求贯穿改革始终,加强研究,了解实情,有针对性地制定改进措施。

二是精简效能原则。在改革中坚持既遵循顶层设计,又紧密结合我市实际,按照“控编减编”要求,对现有机构进行合理精简设置。对确因工作需要新设的机构,严格落实“撤一建一、撤二建一和多撤少设”要求,确保机构个数不增加,不形成新的超编。

三是权责一致原则。明确城市管理和执法职责边界,制定权力清单,落实执法责任,权随事走、编随事划、人随事调、费随事转,实现事权和职责相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权,实行属地管理,明确县(区)政府在城市管理和执法中负主体责任,充实一线人员力量,落实执法运行经费,将工作重点放在基层。

四是重心下移原则。以网格化管理、社会化服务为方向,在明确县(区)城管执法职责的同时,科学界定重点乡镇、街道办事处、社区管委会等基层城市管理职责,加快形成与经济社会发展相匹配、全覆盖无死角的城市管理格局。

3.明确改革目标及时间节点。通过改革,实现市、县(区)政府城市管理领域机构综合设置,城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善,服务便民高效,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。按照这一目标,明确了以下三个时间节点:一是明确到20176月底前,理顺城市管理执法体制,完成市、县(区)城市管理执法职责划转和机构调整,科学界定市、县(区)、街道(乡镇)城市管理执法职责,公布权责清单,加强队伍建设,完善保障机制,规范执法行为,提高城市管理效能。二是到201712月底前,所有县(区)建成数字化城市管理平台。三是到2019年底前,建立健全城市管理法律法规和标准体系,实现服务便民高效,初步形成现代城市治理体系。

三、推进城市管理执法体制改革主要做法及成效

平凉市城市管理执法体制改革试点,概括起来就是“四个强化”,“一个精简”。

1.强化市级统筹协调及监督管理职能。成立了平凉市城市管理委员会,由市政府主要领导任主任,市政府分管领导任副主任,市住建、规划、国土、市政公用、公安、水务、环保、工商、食药监、文广、安监等相关部门主要负责同志和各县(区)政府分管领导为成员,其主要职责是:负责全市城市管理和综合执法工作的政策研究、业务指导、组织协调、监督检查和考核评价,协调跨区域及重大复杂违法违规案件的查处工作,牵头研究解决城市管理中的重大问题,负责全市智慧化城市管理信息平台的建设、管理、指挥、调度和协调工作。明确市住建局作为市城市管理委员会办公室,是城市管理工作的主管部门,是各县(区)城市管理行政执法局上级业务监管督查部门。市机构编制部门加强协作配合,报请省编办批复在市住建局加挂“城市管理执法监督局”牌子,由住建局局长兼任城管执法监督局局长,并增设一名副局长;在市住建局批复设立城市管理执法监督科,负责全市城市管理及行政执法监管督查、城管执法行政复议、执法人员业务培训、拟定城管执法的地方性政策法规等工作,具体承办市城市管理委员会办公室日常工作,所需编制按照编随事走,人随编走的原则,从市直相关部门连人带编划转。

2.强化县(区)“大城管”管理执法格局。在各县(区)相应成立城市管理委员会,办公室设在执法局,由执法局局长任办公室主任。将市政公用设施、市容环境卫生和园林绿化管理等方面职能,以及需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分职责,整合到县(区)执法局,由县(区)执法局集中行使住建规划、环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等6个方面的行政处罚权,中心城区的管理执法权由崆峒区执法局全面行使。将县(区)市政公用、市容环卫和园林绿化等方面的机构编制全部划转到城市管理行政执法局。各县(区)编委对执法局“三定”规定进行重新修订,赋予职权,厘清执法局与相关部门的职责边界,依法建立权力和责任清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。同时,我市改革《实施方案》明确实施综合执法后,市、县(区)继续由政府相关职能部门承担的行政管理职责,其监管主体不变,住建、规划、环保、工商、交通、水务、食药监等部门按照各自职责加强事前、事中和事后监管,与执法局建立健全信息互通、资源共享、协调联动机制,配合城市管理执法部门做好综合执法工作。目前,我市正在配套制定《平凉市城市管理行政执法办法》,着力规范执法程序和执法过程,在此基础上还将完成《平凉市城市管理行政执法条例》立法工作,为城市管理执法提供法制保障。

3.强化乡镇街道等基层执法力量。由县(区)执法局向城镇街道和重点乡镇派驻城市管理行政执法队伍,完善网格化管理,做到执法监管全覆盖。在各乡镇挂牌设立市容环境卫生管理办公室,组建专门管理队伍,接受县(区)执法局业务指导和监督,加强对乡镇乱倒垃圾、乱停乱放、违法建设等行为的监督管理。改革期间,结合平凉工业园区管理体制调整,按照“属地管理”原则,明确由崆峒区城市管理综合行政执法四十里铺大队在崆峒区执法局的监督和指导下,负责包括平凉工业园区在内的辖区城市管理综合执法工作,较好地解决了多年来工业园区执法面临的矛盾和问题。改革后,全市七县(区)在85个乡镇加挂了市容卫生管理办公室的牌子,已向3个街道、25个重点乡镇(工业园区)派出了执法队伍,共有专兼职管理执法人员361人。

4.强化市县(区)两级编制保障。改革试点前各县(区)城市管理执法部门编制合计516名,试点过程中,在市级层面,撤销市规划执法监察支队后,将5名编制连人带编划入市住建局,以加强城市执法监管工作力量;在县(区)层面,通过划转机构整合、余缺调剂等途径,共为本级执法机构增加109名编制。改革后,全市保障城市管理执法的编制达到630名,增加22%,特别是崇信县由改革前的15名调剂增加到现在的67名,增加350%,较好地保障了城市管理执法编制需求。

5.精简优化县(区)管理执法机构。按照“精简、统一、效能”原则,我们在整合机构、理顺管理体制机制上,严把控编减编政策,严守机构编制纪律,以机构数不增加为前提,对市、县(区)城市管理执法机构进行了合理调整。除崆峒区外,六县执法局均为全额事业单位,考虑政府机构限额,在这次改革试点中保持现状,未参公的争取申报参公管理,待条件具备后纳入政府工作部门。各县(区)在执法局均下设城市管理综合行政执法大队,根据需要内设若干执法中队,分工抓好城市管理执法工作。县(区)市政公用、市容环卫、园林绿化等方面的机构编制划转到城市管理行政执法局。崆峒区、庄浪县将原来的16个执法中队由事业单位调整为执法大队内设机构;静宁县将县公用事业管理局和市政建设管理处整合,组建县城市公用事业管理局。经过整合撤并,这次试点全市城管执法机构共减少17个,精简26%

推进城市管理执法体制改革,是推进基层政府治理体系和治理能力现代化,创新完善城市管理和城市执法体制机制,提高行政执法效能的重要举措,也是城市发展转型的必然要求。通过这次改革试点,我们的主要体会有四点:一是推进改革必须把上级政策与本地实际有机结合。多年来,我市在城市管理执法方面已经进行了不断的探索和实践,形成了具有本地特色的工作模式。这次试点,我们突出巩固和扩大以往改革成果,继续实行中心城区管理执法由崆峒区政府一家承担,市一级不设实体执法机构,这种管理模式既符合平凉的实际,又贯彻了上级改革精神。二是推进改革必须严守机构编制纪律规定。改革试点过程中,市机构编制部门严把机构编制政策关,要求县(区)按照控编减编精神和“撤一建一”原则,专门制定机构设置方案,由市编办先期进行预审并反馈审核意见,再由县(区)完善后按程序正式行文报批,坚决杜绝借改革之机增加机构、提升机构规格,有力地维护了机构编制工作的严肃性。三是推进改革必须形成抓落实的强大合力。全市上下将改革试点作为推进城市管理科学化、规范化、法制化,提升城市管理水平的难得机遇,认识统一,目标同向,市、县(区)政府将改革纳入重要议事日程,专题研究,积极推进,定期调度;机构编制、住建、法制等改革牵头部门充分发挥职能,在全市方案制定、县(区)方案审定和工作推进上随时沟通,相互支持;环保、国土、工商、水务、交通等涉改部门主动衔接,全力配合。这些,都为推进改革注入了强大的动力。四是城市管理没有完成时。城市管理工作虽然取得了一定的成效,但也仅仅是初步完成了管理体制改革,改进城市管理的道路依然任重道远。今后,还需要我们进一步加大工作力度,切实将职责调整到位,将机构设置到位,将编制落实到位,巩固和扩大改革成果,让人民群众切实享受到改革红利。同时,以党的十九大精神为指引,在已有的经验基础上,更加深入研究制定有针对性、操作性强的城管法规和规章制度,使城市管理工作有法可依,实现城管工作的法制化;更加深入推进数字化城管建设,实现城管工作的全面信息化;更加注重权责清单的动态管理,构建权责清晰、快捷高效的城市管理执法体系。

(作者何瑛系平凉市编办副主任,王国强、闫奕帆、郑蕤系平凉市编办工作人员)