灵台县推进“放管服”改革的实践与思考

推进简政放权、放管结合、优化服务改革，是党中央、国务院加快转变政府职能，深化行政体制改革的重要举措，对于降低制度性交易成本、促进经济提质增效升级，激发市场活力和创造力、推动大众创业万众创新，提高政府治理能力、全面正确履行政府职能等具有重要意义。近年来，灵台县认真贯彻落实国家和省、市关于深化行政体制改革的重大决策部署，围绕抓改革、转职能、提效能，采取了一系列改革措施，“放管服”改革取得了明显的阶段性成效。但也遇到了一些困难和问题，需要持续深化改革。

一、灵台县“放管服”改革的做法与成效

（一）强化组织领导，完善工作机制。县委、县政府把“放管服”改革列入重要议事日程，适时召开领导小组会议、部门联席会议、重难点工作推进会议，认真听取情况汇报，准确把握中央、省市推进“放管服”改革的总体要求和目标任务，研究解决企业和群众反映强烈的问题，提出阶段性工作要求。加强改革进展、典型做法、意见建议的沟通交流，针对改革中的重难点问题和前瞻性、长远性问题，主要领导、分管领导带头深入基层，组织相关牵头部门进行调研论证，召开座谈会听取社会各界的意见和建议，现场办公解决具体问题，督查和指导工作。县委将简政放权工作列入深化改革工作要点，掌握整体情况，出台政策规定；县政府每年制定“放管服”工作方案，明确工作重点、部门职责和时限要求，强力推进落实。县上成立了县政府推进职能转变协调小组，统筹推进全县“放管服”改革各项工作，协调小组下设6个专题组和3个功能组，具体负责推进各项工作任务有效落实。制定了《县政府推进职能转变协调小组工作规则》，明确了领导小组工作职责和工作流程,对会议制度、文件制度和印章使用等做出了明确规定。全县上下形成了主要领导亲自抓、分管领导直接抓、部门分工协同抓，一级抓一级、层层抓落实，分工明确、运转流畅的工作格局。

（二）严格落实政策，扎实推进行政审批改革。一是继续精简行政审批事项。按照“能减即减、应减必减”的原则，全方位精简行政审批事项。对国务院和省、市政府决定取消调整的审批事项，一律取消调整；对具有内部管理性质的事项，一律实行内部管理。2014年以来，在做好国务院、省市政府取消和下放行政审批事项承接落实的基础上，县政府分6批取消调整行政审批事项182项，精简行政审批事项122项，减幅达42.5%；目前保留行政审批事项165项，全部为依据法律法规设定的行政审批事项。二是全面取消调整非行政许可审批事项。按照中央、省市“不再保留非行政许可审批事项这一类别”的要求，对各部门实施的非行政许可审批事项进行全面清理，全县共清理出51项。依据相关法律法规和部门取消调整意见，进行严格审查把关，坚持该取消的一律取消，该调整的坚决调整。其中取消28项，调整为行政许可4项、备案制管理2 项、政府内部管理17项。2015年6月底前彻底取消了“非行政许可”这一审批类别，堵上了变相审批的后门。三是认真开展行政审批中介服务清理。根据省、市关于清理规范行政审批中介服务工作总体安排和我县实施方案精神，对照省、市行政审批中介服务事项目录，组织各审批部门对行政审批涉及的中介服务事项进行全面清理。经过认真清理核查，严格审核把关，全县共保留中介服务事项14项，涉及8个部门8项行政审批事项，编制了行政审批中介服务事项目录，经县政府审定后已通过门户网站对外公布实施，接受社会监督，实现目录之外无中介服务。根据国务院、省市县政府简政放权有关工作要求，县审改办转发《省审改办等9部门关于取消25项中央指定地方实施行政审批中介服务等事项的通知》。各部门对国家省市已经取消的行政审批中介服务事项进行对照清理，调整行政审批事项操作规范和流程图，不断简化优化审批程序，提高了行政审批效率。四是积极承接下放事项。对省市下放的行政审批事项，逐项对照，认真梳理，积极主动承接，及时列入县政府行政审批事项目录。2014年以来，累计承接行政审批事项71项。主动加强与上级部门的沟通衔接，自觉接受业务指导，及时协调解决承接过程中遇到的具体问题，制定审批流程和管理办法，提高审批管理能力，实现审批事项的无缝对接，做到下放事项“接得住”、“管得好”。对新增行政审批事项，全面梳理相关法律依据、事项内容、办结时限及程序要求，研究制定了审批事项承接方案，制作了办事指南，明确操作流程，使下放事项承接依法、高效、规范。

（三）紧扣核心重点，统筹推进相关领域改革。围绕稳增长调结构惠民生，大力推进简政放权，深入推进投资便利化改革，努力减少职业资格认定事项，着力清理规范收费项目，有序推进商事制度改革，激发了市场活力和发展内生动力。深入推进投资审批改革，积极承接省、市下放投资项目审批权限，出台了《关于调整投资项目初步设计等审批权限的通知》，将项目初步设计及概算审批权限，全面下放到行业主管部门，充分发挥行业部门专业优势，在规范审批行为的同时有效解决了未批先建和超面积、超概算违规建设等问题。根据《县政府投资项目审批制度改革的意见》，按照“一门受理、牵头负责、并联审批、限时办结”的原则，将项目审批归并为立项审批、用地审批和规划许可、施工许可等四大环节，明确了牵头部门和办结时限，除必须串联的环节外，全部实行并联审批。搭建了投资项目在线审批监管平台，进行建设项目申报、在线办理、监督管理、电子监察等应用，实现了“制度+技术”的有效监管，全面落实了投资项目网上并联审批制度，有效提高了审批效率。积极开展收费清理改革，编制并公布了《灵台县行政事业性收费目录》、《灵台县政府性基金收费目录》和《灵台县涉企行政事业性收费目录》，切实加强行政事业性收费管理和监督，增强收费政策透明度，坚决遏制各种乱收费，确保已取消的收费项目不再征收，已降低的收费标准执行到位，切实降低企业成本负担，进一步优化县域经济发展环境，保证国家各项普遍性降费政策落地生根。扎实做好职业资格改革，落实职业技能鉴定优惠政策，规范职业资格管理，减少准入许可事项，严厉打击伪造、冒用职业资格、考培挂钩、乱收费等各种违法违规行为。持续推进商事制度改革，实行公司注册资本认缴制改革，全面落实“先照后证”、“五证合一、一证一码”等改革措施，登记注册前置审批事项由201项减少为34项，减幅达83.1%；企业“五证合一”、个体工商户“三证合一”的营业执照换发均达到总数的65%以上，新设立的市场主体全部持有“统一社会信用代码证”。推行以“线上申请”、“集中服务”实现零跑路的市场准入制度，放宽了经营住所登记，实行“一址多照”，改革市场退出程序，推进企业简易注册登记。深入推进教科文卫体领域相关改革，出台了《关于加快推进学前教育发展的指导意见》、《关于扶持办好农村小规模学校的意见》，《灵台县县级公立医院综合改革试点工作实施方案》、《关于分解落实县级公立医院综合改革试点工作任务的通知》等教科文卫体领域创新管理和服务的意见，加强对教科文卫体领域取消行政审批事项的事中事后监管措施，着力提高公共服务保障水平，为大众创业、万众创新创造良好环境。

（四）建立权责清单，不断规范权力运行。一是编制县政府部门权责清单。按照“三张清单一张网”建设总体要求和职权法定、权责一致的原则，在扎实清理权力事项、责任事项、公共服务事项的基础上，组织县政府各部门编制了较为完整、准确、规范的权责清单和权力运行流程图，完成了权力事项子项拆分。截止2015年10月底，全县26个政府部门2649项行政权力及流程图，18656项责任事项，26458项追责情形在甘肃政务服务网全线发布。二是探索拓展清单范围。根据省市统一要求，将乡镇政府纳入权责清单编制范围，清理发布乡镇157项行政权力，771项责任事项，880项追责情形，18项公共服务事项，使县乡两级在依法确权的基础上，实现了阳光晒权。同时，还编制了行政事业性收费清单、政府性基金清单、涉企收费清单、政府定价的经营服务收费（价格）清单等。三是编制了公共服务事项清单。以权责清单为基础，将虽不属于行政权力，但贴近生活、与百姓息息相关的开具各类证明、子女入学、异地就医、水电气暖等社会公共服务事项，纳入清单管理，着力惠及民生。各部门梳理公共服务事项212项，其中网上办事类93项、信息展示类119项，经县政府常务会议审定后，分别在县政府门户网站和甘肃政务服务网公开发布，切实提高公共服务水平。四是建立各类清单动态管理机制。扎实做好清单发布后的健全完善工作。2016年以来，根据法律法规变化、简政放权要求和机构职能调整等情况，对相关部门的权责清单、公共服务事项清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单等进行了动态调整，更新完善了清单内容。同时，各部门对已录入甘肃政务服务网的各类事项做好校对，对重复、漏项、归类不准确、不一致的问题，及时修改完善，进行信息更新，确保清单管理的严肃性、规范性和权威性。五是加强对权力运行的监管。制定并落实行政审批事项目录管理、行政审批监督管理、行政审批事项并联审批管理“三个办法”和《合理划分投资项目管理权限做好协同放权工作的意见》、《灵台县先照后证改革后加强事中事后监管实施方案》等。按照谁审批、谁负责、谁监管的原则，建立了行政审批事中事后监管机制，强化对审批事项特别是对已取消或转变管理方式事项的监管，坚决杜绝擅自新设行政审批事项、变相审批、弄虚作假等问题。

（五）推广随机抽查，规范事中事后监管。一是全面推行“双随机、一公开”监管。各部门结合权责清单编制工作，积极梳理编制随机抽查事项清单，建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，县直54个行政执法单位、13个乡镇政府，全部建立了“一单两库一细则”，发布随机抽查事项459项，市场主体5812个，执法人员554名。多数部门严格依据有关法律、法规和规章，坚持公平、公正、文明执法，积极开展“双随机”抽查，规范事中事后监管，提升监管效能，减轻市场主体负担，优化市场经济发展环境。二是强化信用约束。加快推进社会信用体系建设，建立健全市场主体诚信档案和行业黑名单制度，认真落实企业经营异常名录管理制度，完善企业经营异常名录和严重违法失信企业名录库，加强信用约束管理。自2014年以来，灵台县累计列入经营异常名录企业171户，标记为经营异常状态的个体工商户287户，8户企业由于履行公示义务或纠正违法行为被移出经营异常名录。三是完善联合惩戒机制。严格落实《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》要求，建立协同监管和失信联合惩戒机制，持续释放改革“红利”。在政府采购、工程招投标、授予荣誉称号、政府购买服务等工作中，将企业信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入，形成“一处违规，处处受限”的监管格局。

（六）积极探索实践，推进综合行政执法改革。选择城市管理领域积极探索推进综合执法体制改革。2013年9月，经省政府批复，同意灵台县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，组建城市管理行政执法局，独立行使相对集中行政处罚权，将分散在县政府相关行政执法部门实施的城市规划管理、市政管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等7项行政处罚职权和3方面的审批管理职责统一整合到一个机构承担，实现了一支队伍执法、一个窗口对外，城市管理执法一体化，有效解决了重复执法、多头执法、趋利执法等问题。同时在13个乡镇经济社会发展办公室加挂“市容环境卫生管理办公室”牌子，接受县城管执法局的业务指导和监督，负责辖区内的市容环境卫生管理和公共秩序管理工作，推进城市管理执法逐步向乡镇延伸。在总结城市管理领域综合执法体制改革经验基础上，灵台县又按照省市统一部署，在公共卫生、交通运输、安全生产、市场监管、国土环保等领域推进综合行政执法体制改革，探索建立权责统一、精简高效的行政执法体制。将县卫生监督所更名为“县卫生计生局综合监督执法所”,有效整合了卫生计生执法资源，实现卫生计生领域的综合行政执法。将县公路工程项目办公室更名为“县交通工程质量安全监督管理站”，负责全县交通工程质量监督检查和鉴定验收、交通工程施工安全监管。成立了13个乡镇的农村公路管理所、安全生产监督管理站、食品药品监督管理所，按片设立了乡镇环保所和国土所，实现重点领域行政执法的县乡两级全覆盖。

(七)创新审批方式，提升创业服务水平。一是建立健全便民服务体系。按照“审批程序化、服务优质化”的要求，着眼“为群众办好事、让群众好办事”，建起了“两办两中心”的政务服务和电子政务监察平台，建成了县政务服务中心、6个分中心和13个乡镇便民服务中心，实行“一站式办理、一条龙服务”。部分乡镇还在村级建立了便民服务代办点，将服务延伸到群众家门口，县、乡、村三级联动的便民服务网络基本形成。二是推进公共资源交易平台建设。整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权转让、国有产权交易、政府采购、涉案资产拍卖处置等职能，建立了统一规范的公共资源交易平台，基本形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，强化了对行政权力的监督制约。三是积极探索服务方式创新。各部门大胆创新，采取“绿色通道”、“预约服务”等新型服务方式，积极推行“网上审批”、“联审联批”、“全程代办”等新型审批方式，促进项目加快落地投产，企业和群众办事更加便捷，努力实现“让信息多跑路、让群众少跑腿”。

二、存在的问题

我县“放管服”改革工作，在市委、市政府坚强领导和全县上下共同努力下，取得了阶段性成效。但与省市要求和群众的期盼相比，还存在一些差距和不足，表现在政府职能转变的步伐还不够快，一些简政放权措施成效还没有充分发挥；行政审批事项的审批效能还不够高，事中事后管理的办法还不够健全有力；一些领域长期积累的体制机制性障碍还没有彻底破除。具体表现在以下几个方面：

一是简政放权的步伐还不快。一些部门对简政放权工作的重要性认识不足，对改革政策学习理解不深不透，对应该接什么、管什么、服务什么，缺乏全面系统的了解和把握；省市行政审批事项下放后，相关部门单位与上级部门对接不主动，没有制定出台相应的承接方案，对承接事项学习研究不够，工作措施不明、思路不清，少数部门单位对下放的事项不清楚，存在接不住、接不好的问题，影响了全县“放管服”改革的协调推进。

二是政策把握还不够准确。一些部门没有分清“审核”与“审批”的关系，将需要审核把关的事项误认为是审批事项，甚至将行政审批与依法行政混为一谈；部分部门“以批代管”的习惯没有彻底转变，担心事项取消审批后无法履行监管职责，对多年来办件量为零的事项不敢取消，顾虑重重，全县约有20%的事项办件量为“零”，成为实际上的闲置事项，全县行政审批事项的精简仍有较大空间；还有的部门对取消审批的事项片面认为不再承担监管职责，等等。

三是审批效率还不够高。部分保留的行政审批事项，审批标准、条件、流程、时限不够明确具体，审批前置环节多、手续繁、效率低等问题仍然不同程度地存在。并联审批管理落实不力，部分并联审批事项配套机制建设滞后，存在同一事项多次审批、同一部门多环节评审的问题。个别部门对新增审批事项研究不透，流程复杂、手续繁琐。一些部门经办人员变动频繁，业务不熟，操作不规范，“一次性告知”、限时办结等制度落实不到位，审批效率低下。

四是事中事后监管存在薄弱环节。一些部门和工作人员仍然习惯于靠行政手段强化监管，运用法律、市场等手段加强管理的经验不足，重审批、轻监管的问题仍然存在；行政审批事项取消后，相应的事中事后监管没有及时跟上，管理理念转变不快，管理方式创新不够，绝大多数部门和单位都没有制定事中事后监管办法，造成监管的随意性，形成监管“死角”；作为事中事后监管主要机制的“双随机”抽查在实际运行中存在一些困难，如面向政府和部门的检查事项、会计监督检查等社会涵盖范围广的特定管理事项难以实行“双随机”抽查。

五是服务机制还不健全。推动网上审批服务相对滞后，信息壁垒问题仍比较突出。纵向上，各级审批和公共服务平台不尽相同，中央和省市县尚未实现上下数据融通；横向上，大多数部门有业务专网，与审批平台不能互联互通，难以实现数据对接；部门间政务服务类审批系统各自为政、独立运行，互不兼容、互不共享，数据资源没有做到互联共享，基层企业和群众办事需要跑多个地方、重复提供材料等，网上办事还无法真正实现，电子监察系统的监察效能发挥不够充分。

三、对策与措施

按照习近平总书记“三个有利”和“八个着力”的要求，加快推进政府职能转变，突出经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，把该管的事情管好，把不该管、管不好、管不了的事项转移出去，还权于民、还权于市场、分权于社会，努力破除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，最大限度减少政府对资源配置的干预，最大程度发挥市场在资源配置中的决定性作用，把简政放权放管结合优化服务改革推向深入。

一是持续加大简政放权。紧紧围绕“为群众办好事、让群众好办事”，坚持问题导向，将解决基层群众“办证多、办事难”问题作为重点，认真落实国家、省市相关改革政策。对下放权力事项积极承接，制定出台专项承接方案，及时解决工作中遇到的具体问题，确保下放事项承接落实到位。要进一步增强工作的自主性和创新意识，大力取消一批束缚企业活力的年检、资质资格管理等审批事项，特别是多年来办件量为“零”的审批事项，要作为今后取消调整的重点；对已取消调整事项，建立配套制度，加强后续监管，在减少环节、优化流程的基础上，织密制度的笼子，实现转作风、提效能、强服务。坚决砍掉各类无谓证明和繁文缛节，简化优化办事流程，推动服务方式创新，进一步提高公共服务的质量和效率，大力破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍。

二是着力规范行政审批行为。积极推进行政审批标准化建设，以标准化促规范化。在全面推行国家《行政许可标准化指引（2016版）》的同时，选取发改、住建、公安等一些重点行业开展行政审批标准化试点，明确在审批要素、审批流程、裁量标准、服务方式、受理场所、监督评价等方面的规范化要求，探索精简和规范审批要素、简化优化审批流程、公平审查避免随意裁量、提升审批服务质量的有效模式，为全面推进行政审批标准化建设打下坚实基础。县政府各部门要在已有成果基础上，参照行政许可标准化指引和相关政务服务标准，加大改革创新力度，全面提升政务服务标准化水平，实现以标准化推进规范化，以规范化实现政务服务优质化，激发市场和社会活力。

三是加强权力运行监管。按照“公开为常态、不公开为例外”的要求，积极推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域信息公开，特别是对涉及群众切身利益的重大决策，采取公开草案、听证论证等方式，广泛听取群众意见，及时做好政策解读、解疑释惑等工作。进一步加大政府信息公开力度，对部门权责清单、公共服务事项清单、行政审批中介服务事项清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单等，全面实行动态管理，除依法应当保密的内容外，要准确全面、及时主动向社会公布实施。同时，依照各类清单，加强对权力规范运行的监督制约，完善权力运行流程图，逐项列出权力运行关键环节的廉政风险点，建立全过程标准化的政府权力运行监管机制。全面推行“双随机、一公开”监管制度，完善“一单两库一细则，及时开展抽查检查。

四是持续推进相关领域改革。深入推进投资审批改革，健全并联审批机制，优化审批流程，完善相应的配套规则，切实提高即办件比例。对拉动作用强、事关民生和扶贫攻坚的重大项目进行联审联批，加快项目审批进程。完善网上并联审批通道，将投资审批事项纳入全国统一的在线审批监管平台，实现“一次登录、全网通办、全流程监督”。探索编制市场准入负面清单，为今后全面实施市场准入负面清单创造条件。持续推进商事制度改革，编制公布县级工商登记后置审批事项目录，进一步削减工商登记前置审批事项及后置许可审批事项；整合涉企的信息采集、记载公示、管理备案类事项，尽快实现“五证合一、一照一码”；扎实推进电子营业执照和全程电子化登记改革，推进“证照分离”，切实解决“办照容易办证难”问题；健全守信联合激励和失信联合惩戒、经营异常名录、失信企业黑名单等制度,做好信用信息的归集、共享和公示、社会披露工作,努力营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境。积极开展收费清理改革，取消政府提供普遍公共服务和体现一般性管理职能的收费，切实加强对涉企经营服务性收费的监管，全面清理整顿行业协会商会、中介机构收费项目，规范收费项目和标准。扎实做好职业资格改革，努力减少职业资格认定事项，全面落实国家、省市深化职业资格各项措施，依据《国家职业资格目录清单》和省市政府有关职业资格管理规定，编制公布县级职业资格目录清单。

五是不断提升服务水平。当前推进“放管服”改革中的核心瓶颈问题是部门间信息不共享、业务不协同，这是造成企业和群众办事难、“奇葩证明”、“循环证明”等问题层出不穷的关键因素。积极运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，行简政之道、革烦苛之弊、施公平之策、开便利之门，是大势所趋，是推进“放管服”改革的一个重点努力方向。针对灵台县网上办事相对滞后的现状，大力推进“互联网+政务服务”工作，推进电子政务集约化建设，在全县建设政府系统统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，建成覆盖全县、整体联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系，打破“信息孤岛”，建立完善政府系统政务信息资源共建、共享、共用的相关工作机制，为职能部门间的政务协同、信息共享和数据开放提供支撑，实现互联网与政务服务深度融合，推动“放管服”改革向纵深推进。